En 2004 puis 2009, la Cour européenne des droits de l’homme a dû statuer sur les risques environnementaux et sanitaires engendrés par l’exploitation de gisements miniers par cyanuration. Au-delà des faits, c’est le contexte de doute scientifique et de risque de dommage qui retient l’attention et qui conduit à analyser le raisonnement que pourraient mener les juges européens dans un domaine non moins sensible, celui de l’exposition aux champs électromagnétiques. A l’heure où le débat juridique est dit-on “pollué” par le principe de précaution, la jurisprudence européenne est a priori source d’optimisme quant à la soumission de l’activité des opérateurs au respect des libertés fondamentales. Le pessimisme l’emporte en revanche sur le terrain plus concret de l’indemnisation des victimes de ces installations et matériels potentiellement dangereux.

UNE SOUMISSION AU DROIT ENCOURAGEANTE

Il convient de mettre au crédit de la Cour de Strasbourg d’avoir admis que les nuisances ou pollutions générées par les activités économiques et industrielles, parce qu’elles sont susceptibles d’engendrer une détérioration de la qualité de vie des individus, puissent entrer en conflit avec l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui garantit le respect de la vie privée et familiale. Ainsi rattaché à l’article 8, le droit à un environnement sain permet aux juges européens d’exiger des autorités nationales qu’elles aient, avant d’autoriser l’implantation d’une installation, d’une usine, etc…, effectué études et enquêtes permettant d’évaluer les risques éventuels de l’activité en question (voir en ce sens la décision Tatar contre Roumanie du 27 janvier 2009). La population doit également avoir été informée de ces risques. On peut douter, en matière de téléphonie mobile par exemple, que chaque utilisateur ait été convenablement prévenu des effets potentiels d’une utilisation intensive, d’ailleurs encouragée par les forfaits illimités…

Il faut cependant souligner les effets limités du raisonnement européen, au demeurant conditionné par l’absence de protection directe du droit à un environnement sain (décision Greenpeace E.V. c/ Allemagne du 12 mai 2009). Le principe de précaution étant appréhendé par le biais de l’obligation positive de l’Etat d’adopter des mesures raisonnables de protection, il suffira aux pouvoirs publics d’avoir fait un minimum, de ne pas avoir excessivement rompu l’équilibre des intérêts environnementaux et économiques en présence, de s’être conformé aux normes généralement en vigueur dans les autres Etats européens, pour ne risquer aucune condamnation. De quoi relativiser et ne pas trop craindre, en tous cas en droit international, “la mécanique diabolique du principe de précaution”…

UNE INDEMNISATION PEU PROBABLE

Lorsqu’un plaideur invoque une atteinte à sa qualité de vie ou à sa santé du fait d’une installation située à proximité de son domicile, la Cour européenne s’impose de vérifier l’existence d’un lien de causalité entre les deux éléments, donc entre le trouble ou la pathologie observés et les émanations ou radiations générées par l’installation. Nos juridictions procèdent de même, exigeant la preuve que des symptômes d’électro-hypersensibilité sont imputables à des antennes relais implantées à proximité de l’appartement d’une supposée victime (Cour d’appel de Colmar, 15 décembre 2008). N’étant pas une assemblée d’experts, les juges européens se retranchent derrière les études scientifiques disponibles, la logique voulant même de ne retenir que celles publiées à la date où des décisions d’exploitation ou de mise en route ont été adoptées, sauf à faire preuve d’une rétroactivité injuste. Cela peut aboutir à constater l’absence de donnée existante quant à la dose de substance incriminée à partir de laquelle des effets pathologiques sont observés, ce qui empêche l’indemnisation du préjudice. Le doute scientifique, éventuellement entretenu par les multinationales, profite ainsi aux principaux responsables.

On peut cependant comprendre que la Cour ne puisse pas s’opposer frontalement aux pratiques et opinions unanimement répandues en Europe, d’autant que, dans d’autres domaines, elle tient là aussi pour acquis le discours dominant. Faute de preuve scientifique formelle du caractère dangereux des innovations techniques installées dans notre quotidien, les Etats et leurs juridictions seront à l’abri d’une condamnation européenne, leurs décisions ne pouvant être jugées totalement déraisonnables et inadéquates.

Reste l’hypothèse où la Cour de Strasbourg serait saisie par un opérateur condamné en droit interne à réparer le préjudice subi par des personnes exposées à des substances, dont l’absence de nocivité n’aurait pas été établie par cet opérateur. Ce renversement de la charge de la preuve, dérivé du principe de précaution, ne viole-t-il pas l’espérance légitime de l’opérateur de voir, dans le fait qu’il respecte la réglementation en vigueur, un gage de la parfaite licéité de ses activités économiques ? On ne souhaite pas à la Cour d’avoir à répondre à cette question, mais il s’agira d’un choix de société. Reconnaître que les droits de l’opérateur condamné ont été bafoués, notamment son droit à un procès équitable, mettra définitivement un terme au développement du droit de chacun à vivre dans un environnement respectueux de la santé. Se ranger au contraire du côté de l’Etat poursuivi par l’opérateur, ce sera consacrer la primauté de l’individu sur les avancées techniques qui le menacent.

Julien Raynaud, maître de conférences à la faculté de droit de Limoges

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Conseil d’État

N° 328467

Inédit au recueil Lebon

1ère sous-section jugeant seule

M. Arrighi de Casanova, président

Mme Christine Grenier, rapporteur

Mlle Courrèges Anne, commissaire du gouvernement

SCP PIWNICA, MOLINIE ; SCP DELAPORTE, BRIARD, TRICHET, avocat(s)

lecture du lundi 26 octobre 2009

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu le pourvoi sommaire et le mémoire complémentaire, enregistrés les 2 et 17 juin 2009 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, présentés pour la SOCIETE FRANCAISE DE RADIOTELEPHONE (SFR), dont le siège est 42 avenue de Friedland à Paris (75008), représentée par ses représentants légaux ; la société requérante demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler l’ordonnance du 14 mai 2009 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté sa demande tendant à la suspension de l’exécution de la décision du 26 janvier 2009 du maire de Briatexte ordonnant l’interruption des travaux qu’elle a déclarés le 19 mai 2008 ;

2°) statuant en référé, de suspendre l’exécution de la décision du 26 janvier 2009 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Briatexte une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, notamment son article 24 ;

Vu le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Christine Grenier, chargée des fonctions de Maître des requêtes,

– les observations de la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la SOCIETE FRANCAISE DE RADIOTELEPHONE et de la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la commune de Briatexte,

– les conclusions de Mlle Anne Courrèges, rapporteur public ;

La parole ayant été à nouveau donnée à la SCP Piwnica, Molinié, avocat de la SOCIETE FRANCAISE DE RADIOTELEPHONE et à la SCP Delaporte, Briard, Trichet, avocat de la commune de Briatexte ;

Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ;

Considérant qu’il résulte des pièces du dossier soumis au juge des référés du tribunal administratif de Toulouse que la SOCIETE FRANCAISE DE RADIOTELEPHONE (SFR) a déposé, le 19 mai 2008, une déclaration de travaux pour l’installation d’un pylône et d’armoires techniques sur un terrain situé dans la commune de Briatexte, qui a fait l’objet d’une décision de non-opposition du maire de cette commune, le 15 juillet 2008 ; que, par un arrêté du 26 janvier 2009, le maire de cette commune a enjoint à la société requérante d’interrompre ses travaux, au motif que la dalle supportant l’antenne de téléphonie mobile présentait une surface hors oeuvre brute supérieure à 20 m² et devait, par suite, faire l’objet d’un permis de construire ; que, par l’ordonnance attaquée, le juge des référés a rejeté la demande de la société SFR tendant à la suspension de l’exécution de la décision du 26 janvier 2009 ;

Considérant que l’usage par le maire du pouvoir, qu’il tient du troisième alinéa de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme, d’ordonner l’interruption de travaux réalisés en méconnaissance d’une autorisation de construire est subordonné, en vertu des termes mêmes de cette disposition, à la condition qu’un procès-verbal d’infraction ait au préalable été dressé et, en application des dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000, à la condition que l’intéressé ait été mis à même de présenter des observations avant l’intervention d’une telle mesure ;

Considérant qu’il est constant que la société requérante était, ainsi qu’il a été dit, titulaire d’une décision de non-opposition à la déclaration de travaux qu’elle avait présentée en vue de la réalisation des installations en cause et que l’arrêté du 26 janvier 2009 n’a été précédé ni de l’établissement du procès-verbal requis par l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme, ni du respect de la procédure contradictoire exigée par l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 ; qu’il suit de là qu’en regardant les moyens tirés de la méconnaissance de ces dispositions comme n’étant pas propres à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté attaqué, alors qu’en pareille hypothèse le maire n’est pas en situation de compétence liée pour ordonner, le cas échéant, l’interruption de travaux ne respectant pas l’autorisation délivrée, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a commis une erreur de droit ; que par suite, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, son ordonnance doit être annulée ;

Considérant qu’en application de l’article L. 821-2 du code de justice administrative, il y a lieu de régler l’affaire au titre de la procédure de référé engagée ;

Considérant que la commune de Briatexte ne peut utilement opposer à la SOCIETE FRANCAISE DE RADIOTELEPHONE la méconnaissance de l’obligation de notification résultant des dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, qui ne sont pas applicables en l’espèce ;

Considérant, d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier que la commune de Briatexte est mal couverte par les réseaux de téléphonie mobile ; que si la commune soutient que la situation d’urgence dont se prévaut la société requérante lui est imputable, dans la mesure où elle n’a pas réalisé les travaux conformément à sa déclaration préalable, cette circonstance n’est pas de nature à faire obstacle à ce que, eu égard à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile, la condition d’urgence soit en l’espèce regardée comme remplie ;

Considérant, d’autre part, qu’il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 et de l’absence du procès-verbal prévu par les dispositions de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme, sont, en l’état de l’instruction propres à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté attaqué ; que n’est en revanche pas de nature à faire naître un tel doute, pour l’application des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le moyen tiré de la conformité des travaux litigieux à la déclaration faite par la société requérante ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu de prononcer la suspension demandée ;

Considérant que la décision prise par le maire en application de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme l’est au nom de l’Etat et que, si la commune a été invitée à présenter des observations, elle n’a pas la qualité de partie ; que doivent par suite être rejetées tant les conclusions que la SOCIETE FRANÇAISE DE RADIOTELEPHONE présente à l’encontre de la commune de Briatexte au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative que celles que cette dernière présente au même titre ;

D E C I D E :

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Article 1er : L’ordonnance du 14 mai 2009 du juge des référés du tribunal administratif de Toulouse est annulée.

Article 2 : L’exécution de l’arrêté du 26 janvier 2009 du maire de la commune de Briatexte est suspendue.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Briatexte et par la SOCIETE FRANÇAISE DE RADIOTELEPHONE au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SOCIETE FRANCAISE DE RADIOTELEPHONE, à la commune de Briatexte et au ministre d’Etat, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer.